▲中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。图/受访者供图解读“十五五”规划建议系列专栏
编者按 党的二十届四中全会胜利闭幕后，10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》正式发布。即将启幕的“十五五”时期，是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，意义重大、使命非凡，《建议》则已为这未来五年发展绘就蓝图，其中既有经济社会发展目标和远景，更有关系每个人的民生大小事。新京报评论部推出“解读‘十五五’规划建议”专栏，陆续刊发系列文章，敬请关注。
10月28日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，这为我国“十五五”时期的发展擘画了蓝图。
《建议》指出我国“民生保障存在短板弱项”，“十五五”期间要加强民生保障，“增加政府资金用于民生保障支出”。我国存在哪些民生保障短板弱项，如何加强民生保障？就此，新京报采访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。
重点弥补“老、小、病”保障短板
新京报：《建议》指出“民生保障存在短板弱项”。那我们国家的民生保障主要存在哪些短板弱项？
郑功成：民生保障短板，主要存在两个方面。
一是普惠性的福利不够，二是基本公共服务发展不平衡、不充分现象依然存在。普惠性福利方面，中央已经释放出明确信号，比如出台育儿补贴，这就是一种普惠性福利，算是一个很大的起步。但针对老年人、儿童、残疾人的普惠性福利依然不足。
习近平总书记强调，要坚持以人民为中心，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。所以，现在在民生投入方面要进一步增强普惠性。
另一个是基本公共服务，比如医疗卫生、教育、养老服务、育儿服务等。这些涉及民生的基本公共服务，有的地方做得比较好，有的地方则做得不够好。
如果按照中央既定决策的目标与路径，到2035年实现基本公共服务均等化，难度还是很大的。所以在“十五五”期间，必须加快弥补这些短板弱项。
新京报：那你觉得“十五五”期间应该重点弥补哪些短板弱项？
郑功成：我认为有这几个方面需要重点弥补。
第一是解决“一老”的问题。老年人群体中，失能、半失能和高龄空巢老人的护理服务属于刚需，已经成为越来越严峻的挑战。要健全养老服务网络，把服务精准送到有需要的老人那里，这并不容易，但又是必须解决的重大民生问题。
我们国家的一个基本情况是，绝大多数老人都在家里养老，所以居家养老与机构养老的衔接至关重要，这也需要创新养老服务模式。
比如，建立长期护理保险制度、失能半失能老年人与高龄空巢老年人子女陪护假制度、子女就近照看父母住宅优惠制度、老年人就业权益保障制度、临终关怀制度、涉老产业技术伦理审查制度，以及发展社区慈善公益事业等。
做好城市居民养老服务还有提升空间，而乡村居民养老服务则面临更大困难。因为我国多数农村都是居住分散、人力不足、志愿服务不便，所以必须探索出一条中国特色的养老服务发展新路，需要进一步完善现行养老政策。
第二是解决“一小”的问题。当前出生率很低，关键原因还是育儿成本太高。对农村低收入家庭而言是经济压力大，对城市许多家庭来说更多是时间成本高，当然也还有一部分存在经济压力。此外，社会氛围和文化变化等多因素共同影响了年轻人的生育意愿。
政府能做的直接工作，就是想办法降低育儿成本。这主要有几个方式，比如提高普惠性的育儿津贴以及扩大补贴年龄范围，中央已经出台政策，每月300元的补贴，这是一笔不小的福利，毕竟城乡居民的养老金还不到这个数。
但这还不够，现在育儿津贴只针对0-3岁婴幼儿，未来需要进一步扩大到4—6岁，这在“十五五”期间有望实现。同时，还要加快托育服务的发展，特别是0-3岁幼儿的照护问题，不能简单依靠幼儿园，而是需要幼儿园转型，需要合格的保育员。
第三是解决“一病”的问题。我国医保事业在发展，但重特大疾病仍然是城乡居民的普遍性的后顾之忧，这表明医疗保障制度还不健全，医保的筹资与投入机制也不合理。
所以，“十五五”期间必须健全医疗保障体系，使之真正能够从根本上解决城乡居民因重大疾病负担而造成的后顾之忧问题。
“完全有条件加大民生保障投入”
新京报：《建议》提出“增加政府资金用于民生保障支出”。你认为民生保障支出要增加将面临哪些现实障碍？
郑功成：我觉得主要有几个方面。第一个障碍是观念问题。
我们长期把民生保障看作是一种支出负担。但实际上，投资于民生，特别是提高民生保障水平，不仅能够提高人民生活质量，而且能够促进消费增长，从而带动国民经济长期增长。
如果民生保障水平提不上去，低收入群体规模就会很庞大，消费提振不起来，经济也很难保持较高速度增长。所以，必须树立新理念，把民生投入当成国家经济社会建设的一种投资来看待，这是能带来丰厚“回报”的。
第二是公共支出的结构调整难题。过去，我们国家更多的公共投入集中在经济建设上，比如脱贫攻坚中的基层卫生院，乡村幼儿园等公共设施和“村村通”工程、高速公路、高铁等基础设施建设取得了很大成就。但未来要有一个转变——从重基础设施建设转向“投资于人”。如果这个支出结构能够得到有效调整，做好民生保障是“有余力的”。
第三是在现有民生保障的投入规模下，制度安排和投入结构如何做好优化。以医疗保障为例，我们国家的大病保障水平不高，但医保基金却有巨额结余。
截至2024年底，全国医保累计结余金额高达5.3万亿元，够支付20多个月的医保报销，而国际通行做法是允许基金结余够支付1.5至3个月。
大量医保基金结余导致的结果是，一方面大病保障不够，老百姓有后顾之忧；另一方面医保基金闲置贬值，造成巨大浪费。如果能将这部分资金优化利用起来，比如合理动用两三万亿元用于大病医保，全国居民的大病保障问题基本上就能解决。
所以说，即便是以现有的投入规模，只要优化制度安排和资金使用结构，也能让人民的获得感显著提升。
最后，从中国经济的基本面来看，我们还是要构建起稳定发展的信心。我们有完整的工业体系，有超大规模市场，有稳定的经济基础。
更重要的是，要相信生产力和劳动生产率会不断提高，因为下一代一定比上一代更有能力创造财富。因此，从长远来看，我们完全有条件也有必要加大民生保障投入。
兜底性保障不仅是雪中送炭
新京报：兜底性保障是不是可以理解为，对低收入群体、三无人群、流动人口这些群体要进一步提升兜底功能？
郑功成：兜底性保障不是静态的，而是动态发展的。不能把“兜底”简单理解为最低生活保障，兜底是要伴随现代化进程和经济社会发展不断提高的。如果把“底部”看作是静态的，那低收入群体与中高收入群体的差距就会越来越大。
现在，我们对低收入和困难群体的兜底水平总体还可以，但更重要的是要认识到兜底是水涨船高的，对他们要提供更好、更高水平的保障。这样才能缩小他们与社会发展的差距，让低收入群体也能跟上共同富裕的步伐。
比如养老金问题，现在全国占50%以上的居民养老金水平还只有200元左右，这个需要提高。再比如灵活就业这个新业态群体，他们的社会保险还不健全，这也需要纳入兜底范畴。
“兜底”，原来被人们理解为“雪中送炭”，兜住底线。但放在今天，就要理解为发展性的底线，它是动态的、不断提升的“一根底线”。
新京报：你刚才讲到，全社会要形成一个新的共识——政府投资于民生保障，是为了更好地推动经济社会协调发展。但也有人担心，增加民生保障支出会不会被误解成“福利陷阱”或者“养懒汉”？
郑功成：不能这样理解。民生保障至少有三个目的。
第一，民生保障的根本目的是促进社会公平正义、增进人民福祉。这是经济建设和深化改革的出发点和落脚点，也是总书记一再强调的根本价值取向。
第二，只有民生保障健全了，解决好人民的后顾之忧和“急难愁盼”问题，提供清晰稳定的预期，才能真正提振消费，推动国民经济持续增长，形成经济发展与民生保障的良性循环。
至于“福利陷阱”和“养懒汉”，目前中国还远没到那个程度。我们的福利水平总体还是偏低的、制度建设仍然是相对滞后的，所以现在的主要任务是增进人民福祉，提高福利水平，同时优化福利制度安排，提升制度效能，而不是担心陷入“福利陷阱”。
第三，要始终坚持“尽力而为，量力而行”。“尽力而为”是党的宗旨和社会主义性质决定的，同时也要遵循规律，保证制度的可持续性。因此，社会保障制度要理性建制，循序渐进，小步前进，才能保证长期健康发展。
撰稿 / 新京报记者 肖隆平
编辑 / 柯锐
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